市政协、市民革调研组

近期，市政协、市民革组成调研组，以座谈会、项目实地调研、重点项目分析会等方式，围绕我市旅游项目建设进行了专题调研。现将调研情况汇报如下：

一、我市旅游产业发展现状

2011年我市旅游项目签约总额为111.4亿元，2012年为111.83亿元，2013年为578亿元，占当年全市招商总签约额的比例分别是5.4%、5.8%和20.7%。可以看出，我市自2013年实行开放招商战略以来，旅游项目签约呈现跨越式增长，形势喜人。同时，旅游产业也取得较快发展，各项指标都有较大幅度的提升。

2011年-2013年我市旅游产业经济指标

但是从整体来看，以下几个问题需引起高度重视。一是项目推进缓慢，年度实际投资额占签约总额比例不足10%。根据调研情况，投资20亿元以上的旅游项目建设周期一般都在5年左右，投资周期较长，但2011—2013年年度旅游项目投资占签约投资额比例平均为10%左右。本次调研的项目目前实际投资仅占预计总投资的8.3%，项目投资方和负责人均对预计完成时间持谨慎态度。

2011年-2013年我市旅游项目实际投资情况

2014年8月实地调研旅游项目（部分）进展情况

二是游客人均消费偏低，严重制约了旅游总收入的增长。在旅游总人数与其他主要旅游城市相差不大的情况下，偏低的人均消费严重制约了旅游总收入的增长。2011年洛阳市的游客人均消费是郑州市的46.5%、西安市的63%、苏州市的33.9%；2012年是郑州市的45.9%、西安市的63.2%、苏州市的33.3%；2013年是郑州市的49.7%、西安市的70.3%、苏州市的35.5%。

2011年—2013年我市旅游主要经济指标与其他旅游城市对比

三是我市旅游产业与兄弟城市的差距逐步拉大。我市在历史文化资源、区域环境等方面与西安市有较强的可比性，但近年来，西安市旅游产业快速发展，明显拉大了和我市的差距。2012年我市旅游总人数增长13.9%，西安增长21.8%，我市旅游总人数从2011年比西安市多264人到2012年比西安市少213万人。2012年我市旅游总收入增长15.7%，西安市增长23.4%，我市旅游总收入从2011年比西安市少182亿元被拉大到2012年少251亿元。2013年差距在被继续拉大，我市旅游总人数增长10.9%，西安市增长21.8%，旅游总人数的差距被拉大到1522万人。旅游总收入差距被拉大到326亿元。

二、存在问题及原因

经调研，我市旅游招商项目存在的问题及原因如下：

（一）重视和支持不够

我市十二五规划将“建设国际文化旅游名城”确定为城市的首要定位，也确定了一批重点项目。但市县两级都存在重视、支持不够的问题，还没有真正把旅游业作为战略性支柱产业去培育，对重点旅游项目缺乏具体政策、资金等方面的支持。明确每年拿出5000万元作为旅游产业发展专项资金，但因为与航线补贴资金交织在一起，很少能用到项目支持上。当前，各县、区承担的重点旅游项目，由于财政紧张，也很少拿出资金支持。

（二）项目推进机制不完善

1、项目签约前缺少评估机制，准备不足，造成项目落地难、推进慢。

（1）招商主体签约前对项目评估、论证不足。缺乏与国土、规划、文物等部门的有效沟通，造成签约后，项目建设与相关政策相违背，立项、审批不能通过，临时协调难度很大，影响项目正常进度，甚至无法落地开工。例如：老城历史文化街区项目，因涉及到城市公共绿地规划调整，造成安置房迟迟开不了工，加大了拆迁的难度；高新区影视城项目涉及土地规模大，拟建设区域处于城市规划区以外，又属文物保护限建区，项目签约后，两项工作协调难度大，目前虽然省政府将该区域调整出保护范围，列为建设控制地带，但仍需考古发掘审核等手续，周期性长，情况复杂，影响了项目进度。

（2）招商主体对项目落地的准备不足。在项目建设上的配套资金、拆迁工作、群众工作、社会舆论等方面缺少谋划和预见，造成突发问题层出不穷，应接不暇。例如：老城区、瀍河区在项目建设中群众要征迁补偿款的多，要安置房的少，直接造成资金紧张，没有足够的现金赔偿，影响了拆迁的进度。此外，老城区历史文化街区项目发生群众上访、网络炒作等都反映出谋划不足的问题，洛龙区河洛文化集散中心项目也因最初项目名称叫河洛古城引起较大争议。

（3）招商主体对投资方滥许优惠条件。招商主体为引进项目，对投资方大包大揽，一些承诺因与相关政策违背而无法兑现影响了项目推进。据部分投资商反映，他们很难按签约时间拿到地，即使资金到位也无法按期投入对企业也是损失。此外，签约前的一些承诺不能兑现，投资商对政府部门的信誉及我市投资环境产生质疑。例如：高新区影视城项目，签约时和投资方中新影公司谈的是2000亩建设用地，但实际上国土部门只能按政策报批600亩用地。

2、奖惩考核制度不完善。

（1）缺少对项目签约额的审核制度。从调研情况来看，各项目签约额由招商主体自行核算、上报，计算标准、计算方法不统一，签约额的准确性不高，很多干部对一些重大项目的签约额持怀疑态度。同时存在重签约，轻落地、轻推进。例如：万安山区域综合开发项目2012年签约总投资800亿，计划自当年起每年投资不少于50亿，但据统计至今仅投入5亿元。

（2）考核不到位、不过硬。过去，长时间对旅游业发展没有硬性考核办法，2014年市委办公室、市政府办公室印发了洛办<2014>14号文件《中共洛阳市委办公室 洛阳市人民政府办公室关于印发洛阳市旅游产业发展目标考评方案（试行）的通知》，但实地调研中发现，一些县区、部门对此考评方案重视不够，项目推进不力，上半年各项目标任务完成情况并不理想。

（3）目标责任制落实不到位。缺少硬性的问责机制和激励措施，存在对项目推进快与慢、建设好与差等无具体奖惩措施的现象。实地调研的8个项目中，只有3个项目对计划完成时间、计划投资金额、计划工作进度较为肯定，其余项目都不敢确定能否按预期完成。只有宜阳县灵山文化旅游区项目目标责任制力度较大，先后抽调40余名后备干部，分包任务，签订目标责任书，实行单项工作承诺制，对完成好的进行奖励，完成不力的取消其后备干部资格。

3、领导机制不健全。

旅游项目从规划到实施，涉及文化、旅游、规划、土地、文物、林业、水利、环保等多个职能部门，由于缺少综合协调机制，各个部门条块分割，各自为政，直接制约了项目的落地和推进。当前，我市旅游重点项目还缺少强有力地协调推进机制，导致项目建设中出现的问题协调困难、解决缓慢，影响项目推进速度。例如：宜阳灵山文化旅游区涉及的环评手续办理问题，由于市文物部门一直未能给出项目选址意见，致使环评手续无法办理，直接影响到景区后续项目建设；嵩县白云山项目中市邮政局、自来水公司、白马集团三家单位宾馆的收购问题也需由市里协调解决。

4、行政资源合力不够。

旅游的灵魂来自文化，文化的生命力在于大众需求。旅游与文化有机融合，是旅游产业由单一观光型向复合型转变的关键。我市文化底蕴深厚，文物资源丰富，但是目前文化、文物与旅游的融合程度还较低，很难从旅游产品中体验、感受到洛阳的历史和文化。文化、旅游融合程度底的主要原因是文化、文物、旅游分别由文广新局、文物局、旅发委等部门管理，自然景观还牵涉到林业局、水务局、园林局等部门管理。2013年成立的旅游发展委员会未能有效解决部门间的协调问题，受部门局限性影响，部门之间难以实现信息共享、共同参与、统一规划，以至出现文化、旅游融合度低，旅游产品与旅游市场脱节的现象。例如：文化部门主管的《功夫诗九卷》项目，旅行社参与推广的程度较低；文物局主管开发的天子驾六等项目较为缺乏旅游元素。天堂、明堂项目计划申请4A景区要重新考虑规划停车场等都是体制原因造成文化难与旅游融合。

（三）顶层规划策划不到位

（1）我市旅游资源缺少统一的系统规划，形成各县、区、各部门在旅游项目招商时都站在区域或部门角度考虑，不仅导致旅游产业无序发展，也浪费了宝贵的文化、土地和资金资源。

（2）旅游产业链短，项目单一且不均衡。从近年来我市旅游项目招商和建设情况看，项目招商偏重于景区建设和提升等，缺少娱乐消费项目，缺少对“旅游六要素”中的“吃、住、购、娱”等方面的谋划和招商。此外，综合旅游服务功能不完善，在游客接待中心、游客综合集散中心、一站式服务的公共服务平台等方面的项目空缺严重，影响了游客旅游的满意度。

（3）同质化问题突出。当前在建的旅游项目普遍缺少核心的定位和灵魂，景区之间形成了竞争关系，旅游资源形成浪费。例如我市仅古城项目就超过4个，老城区历史文化街区项目和洛龙区河洛古城项目展现的都是明清建筑风格，文化、旅游、商业、休闲等功能也大同小异。

（四）缺乏市场化运作的人才团队

目前，我市60多个景区中，三分之二的景区属于事业单位管理，“三权”（所有权、经营权、管理权）不分，体制机制不活，市场化程度较低。特别是缺少市场化运作的专业人才和团队。由于受市场意识不强、投入有限、策划不足、营销推广单一等影响，景区仍停留在单纯观光型。已改制招商的景区也难以招到龙头型旅游集团企业，投资方运作旅游产业的市场能力不足现象普遍存在。

三、推进我市旅游项目建设的建议

（一）加大政策支持和资金投入力度

建议市政府加大对旅游业的投入，支持重点旅游项目建设，加大对旅游宣传促销和旅游公共服务建设的政府引导资金投入，落实市财政每年5000万元的旅游发展专项资金，并根据财力情况和旅游业发展资金的需求，逐步增加旅游发展专项资金规模。保障旅游业合理用地需求，将旅游业发展用地纳入我市土地利用及城市总体规划，优先保障重大旅游项目用地。对于市里重点推进的旅游项目力争申报为省、市重点项目予以支持。

（二）完善重点项目推进机制

1、建立和完善评估论证机制。建议建立旅游项目库，对现有旅游资源进行分类建档入库。签约前要对项目落地的可行性进行评估，财政、金融部门对投资方的融资能力进行评估，旅游部门对投资方运作旅游项目的市场运作能力进行评估，拿出评估意见，确保项目签约后能够顺利推进。项目签约后，对项目的立项、审批工作提供一站式服务。招商主体签约前要加强和各委局的沟通，确保和投资方谈定的条件能够如期实现，加强对项目的谋划，做好相关准备工作，提高对突发事件的预判能力。

2、重点项目目标考核机制。建议市旅游发展领导小组   对旅游重点项目的签约进行统一审核，确保签约金额的准确性。对重点项目实行严格的目标责任管理，进行专项考核，要求部门一把手亲自抓，项目推进好的给予奖励，项目推进不力的追究责任。

3、完善重点项目领导协调机制。建议市旅游发展领导小组每周或半月定期召开重点项目推进例会，协调解决项目推进过程中出现的问题。

4、成立文化旅游发展委员会。建议我市借鉴深圳大部制改革模式，市文广新局、文物局、旅发委三个单位合署办公，成立文化旅游发展委员会，人、财、物统一管理，由副市级干部担任文化旅游发展委员会主任，领导协调文化旅游项目的发展。

（三）编制市旅游发展总体规划

建议市政府组织相关专家、学者、专业人士等根据旅游产业发展新的环境和形势，修订《洛阳市旅游发展总体规划》，将此规划作为2015—2020年洛阳市旅游发展的总体部署和行动纲领，根据规划的总体部署统一开展全市旅游项目的招商和建设，各县区、各部门旅游项目的招商要经文化旅游发展委员会审批后方可进行。

（四）提高市场化运作水平

建议市政府加强旅游专业人才团队建设，建立相应的发现、培养和引进人才机制，出台相关政策，引进资本运作、项目策划等方面的专业人才，解决项目建设的人才匮乏问题。

进一步加大景区改制，推动资源进入市场、人员能进能出、能上能下，让丰富的资源真正成为资产、资本，解决发展的活力问题，加大招商引资的力度，着力引进规模较大、旅游市场运作经验丰富的大型旅游企业，带动本地旅游产业的发展，提高本地旅游企业的竞争力，提高我市旅游产业市场化运作水平。

（五）确定标杆，树立榜样

建议将西安市确定为未来一个时期内我市旅游产业发展的标杆，借力西安市旅游的快速发展，在项目建设和市场运作上与西安形成良性的互补局面。建议将目前项目建设快、成效显著的宜阳县灵山文化旅游区树立为我市旅游重点项目建设的榜样，在政策、资金上给予奖励，组织其他重点项目负责人对灵山文化旅游区项目 快速推进的经验进行学习，带动我市旅游重点项目的建设。

8月28日